耕地保护与粮食安全

为什么「18 亿亩红线」这样重大的政策，
学术产出的规格反而不高？

事实是：

• 没有 AER / QJE / JPE 层级的中国耕地保护研究

• 中文核心五刊上的载文也很少

• 主力出口是 Food Policy、Journal of Rural Studies、 China Agricultural Economic Review 与中文领域刊

可能的原因：政策在全国层面统一变动、缺少对照组； 耕地数据行政属性强、口径反复调整； 以及这个题目长期被当作「技术问题」而非经济问题。

这既是困难，也是留给你们的机会。

1. 耕地占补平衡——占用多少，补充多少

2. 永久基本农田——划定后严格保护，不得随意占用

3. 年度计划指标——通过指标控制新增建设用地总量

三者的作用机制不同：

• 占补平衡管的是数量的总账（但不必然管质量）

• 永久基本农田管的是空间的锁定

• 年度指标管的是速度的闸门

本讲后面所有的政策评估，都是在评估这三根支柱中的某一根。 读文献时先定位：这篇在评估哪一根？

Luo (2018, China Agricultural Economic Review) 「40-year reform of farmland institution in China: target, effort and the future」

• 目的：在简要历史回顾的基础上，阐明中国农地制度改革的 目标与底线，分析农地制度安排的「中国场景」与历史遗产， 评估四十年来的政策及其效果，并勾勒未来改革的基调与可能方向

• 分析线索（这个框架本身值得学）：
  制度目标 → 制度遗产 → 政策努力 → 现实困境 → 未来方向

• 牛善栋、方斌（2019,《中国土地科学》)：中国耕地保护制度 70 年——历史嬗变、现实探源及路径优化

• 蒋瑜、濮励杰、朱明 等（2019,《资源科学》)：中国耕地占补平衡研究进展与述评

两篇都是综述，适合作为进入本讲的第一读物。 牛善栋、方斌用归纳演绎法解构 1949 年以来耕地保护制度的嬗变： 制度经历「意识觉醒—概念深化—制度发展—转型完善」四阶段， 内涵从「数量」到「数量+质量」再到 「数量+质量+生态」三位一体，地位则由 国策→基本国策→生命线→红线逐级进阶； 现实障碍源于行政体制、资源本底、质量风险、生态健康四大逻辑本体。 蒋瑜等用文献计量法梳理占补平衡研究，同样划出四个阶段 （注重数量→数量质量结合→快速城镇化下的深入→三位一体）， 并归纳出内涵拓展、质量绩效、责任主体、差别化补偿、行政管理机制、法律法规 六个研究方向。

• 对制度的刻画：中国当前把农地转为城市用地的体系， 可以被刻画为一个混合体系—— 它把政府管制与基于市场的转让结合在一起

• 核心论断：正是这种混合治理结构， 相对于竞争性市场情形，造成了农地从农村向城市部门的过度转用， 以及一种歧视农地所有者的福利再分配

• 方法：构建一个局部均衡模型， 用来考察混合治理结构对过度转用的影响， 并分析不同行为主体的福利变化以及由此产生的净社会福利损失

「过度转用」这个说法在政策讨论中被反复使用，但很少有人真的去算。 这篇是少数把它模型化并量化的研究——这也是它值得放在本讲第一位的原因。

Cai (2003, The China Quarterly) 「Collective Ownership or Cadres' Ownership? The Non-agricultural Use of Farmland in China」

• 问题：改革时期国家（或其代理人）与农民之间的大量冲突， 已成为政府的严重关切；根本原因在于农民的基本经济或政治利益 受到威胁或被忽视

• 要解释的现象：为什么中国农民缺乏抵抗能力这件事 看起来是被制度化了的

• 冲突的直接来源：农村土地的使用之所以常常引发冲突， 是因为农民通常得不到充分补偿

• 农民的两类应对：面对利益被侵蚀，农民可能采取 事前的预防性行动与事后的措施

这篇 2003 年的文章标题就是它的论点：名义上的「集体所有」， 实际运作中可能是「干部所有」。这与第七讲 Kan (2018) 的问题完全相通。

• 制度视角（有创意）：把新增建设用地使用费的 缴纳与分配两个过程结合起来， 视为一种横向跨区域财政转移支付—— 新增费由建设用地指标多的非农发展区， 流向耕地保护任务重的农地保护区

• 数据与方法：2005–2015 年省级面板数据； 建立动态面板计量模型并引入系统 GMM 估计

• 核心结论（注意措辞）：这一制度有助于调动地方政府保护耕地的积极性， 达到耕地保护的目的，但是其发挥的作用非常有限

• 进一步：相比新增费分配，新增费缴纳的耕地保护效果更好

「有效但非常有限」——这种结论在政策研究中最常见，也最难写。 做 pre 的同学请注意：要讲清楚「有限」到什么程度，才算把结论讲完整了。

杨惠婷、李睿（2026,《世界经济文汇》)「耕地保护政策与粮食生产」

• 设计：以耕地保护政策为准自然实验， 系统评估耕地约束对区域粮食生产的影响

• 核心发现（反直觉）：耕地保有量约束的强化 虽有效稳定了耕地面积，却未对粮食产量产生明显的促进作用

• 机制：政策仅增强地方政府对「耕地」的重视， 并未同步提高对「粮食」的关注

• 补出来的是什么地：政策引致的耕地保有量增加效应， 集中来自坡度较高、有机质含量较低的区域

• 后果：在此情况下，政策未能有效提升粮食播种面积， 粮食单产反而有所下降

• 政策协同：耕地保护与农业补贴政策相结合， 能显著扩大粮食播种面积并提升总产量

政策的目标是粮食安全，工具是保住耕地面积。 这篇文章说：工具达成了，目标没有达成。

原因链条很清楚：

1. 考核的是耕地面积，不是粮食产量

2. 于是地方政府去补最容易补的地——坡度高、有机质低

3. 这些地在账面上是耕地，在生产上不是好耕地

4. 结果：面积保住了，单产下降了

这是一个教科书级别的「指标替代目标」案例—— 和第三讲的官员激励、第四讲的财政激励，是同一个道理在不同领域的表现。

留给你们的问题：如果把考核指标从「面积」改成「产量」，会发生什么新的扭曲？

• 数据：2022 年 CRRS（中国乡村振兴调查）村庄及家庭层面微观数据

• 方法：两阶段最小二乘法；并用中介效应模型检验机制

• 核心结果（带数字）：村庄组织化程度显著抑制耕地非粮化—— 村庄组织化程度每增加一个单位，粮食种植比例平均上升 2.647

• 两条中介路径：

  • 土地适度规模经营

  • 农业社会化服务规模经营

• 异质性：抑制效应在小农户、非平原地区更显著

注意那两条中介路径——它们把本讲和第六讲接上了： 规模经营既是农业效率问题，也是粮食安全的治理工具。

• 问题：地权制度如何在农业生产中保护土地数量—— 具体估计确权对耕地撂荒的影响、机制与异质性

• 数据：2017 与 2019 年中国农村家庭追踪调查， 覆盖 29 个省份15000 户家庭的全国代表性面板

• 方法：时变双重差分与PSM-DID

• 核心发现：确权显著有助于保护土地数量， 使撂荒耕地面积减少至少 4%

• 机制（四条）：改善土壤肥力、促进土地流转、 提高农业补贴可得性、增加农业收入

• 异质性（很重要）：确权惠及非粮食主产区与西部地区的农户、 平原、偏远、非政治中心的村庄、 以及未经历过土地流转或调整的农户；对其他人则未必有利

Qin & Liao (2016, Journal of Rural Studies)
「Labor out-migration and agricultural change in rural China: A systematic review and meta-analysis」

• 问题：既有研究关于外出务工对农业的影响结论混杂且不完整

• 方法：用定性比较分析（QCA）对近期中国农村的 个案研究做系统综述与元分析

• 发现：迁移对农业的影响呈现出一般性的情境模式—— 它主要取决于条件的具体组合： 村庄的经济发展水平或地理区位、土地资源禀赋、 以及对农业的依赖程度

• 对本讲的价值：它给出的不是一个系数，而是 「什么条件下会出现什么结果」的条件清单

为什么专门讲这一篇：

• 它是本课程八讲中唯一一篇元分析（meta-analysis）

• 当一个问题上已经积累了大量结论不一的研究时， 元分析是把它们综合起来的标准方法

• 中文文献里几乎没有人做——这本身就是一个机会

如果你打算做「劳动力外流与农业变化」这个题目， 先读这篇，看看已经有多少证据、分歧在哪，再决定自己做什么。 这比直接开跑回归有效率得多。

Zhan (2017, Journal of Rural Studies)
「Riding on self-sufficiency: Grain policy and the rise of agrarian capital in China」

• 切入点：把农业资本的兴起放回 「谁来养活中国」这一焦虑的脉络中来看

• 核心论证：对粮食自给的追求，实际上 助推了农业企业与大农场的扩张

• 具体政策：粮食作物补贴、对产粮区的激励安排、 扶持新型农业经营主体的政策——共同为国内外农业资本 扎根与扩张提供了有利条件

• 分配后果：对自给率的强调强化了国家与大资本的联盟， 并把小农户置于不利地位

从题名可以读出这篇文章的锋芒：「搭便车于自给自足」—— 粮食自给这一国家目标，在实施过程中被农业资本所利用。

为什么这个视角重要： 本讲前面几个角度都在问「政策有没有效」， 这一篇问的是另一个层次的问题——政策在执行中被谁接管了、谁从中获益。

提醒：我只核实了这篇的题录，未核实其论证细节。 选到这篇的同学请把它的证据基础讲清楚，不要只复述题名的判断。

• 问题意识：国家作为政治权力的所在，被广泛认为在实现可持续发展目标 （尤其是粮食安全）中扮演重要角色；但国家究竟通过什么手段 把权力转化为粮食安全的改善，尤其在发展中国家，仍然缺乏充分探讨

• 本文的切入：考察问责强化对粮食安全的影响， 以及它如何把粮食安全目标转化为对下级官员可执行的指令

• 识别：以「粮食安全省长责任制」（耕地保护与粮食生产的省长负责制） 的实施作为自然实验

把它与杨惠婷、李睿（2026）对读非常有意思：

• 杨惠婷、李睿：考核耕地面积→ 保住了地，没保住粮

• Zhang & Lu：问责机制把目标转化为可执行指令 → 粮食安全改善

差别可能就在于「考核什么」。这正是上一个角度留下的问题。

Anderson & Strutt (2014, Food Policy)
「Food security policy options for China: Lessons from other countries」

• 判断：随着工业化与城市化推进，中国会越来越依赖 （尤其是土地密集型的）农产品进口，最典型的是畜牧饲料

• 风险：若农民调整迟缓（例如未能转向非农就业）， 农业与非农的家庭收入差距会扩大； 自给率下降又可能被视为削弱国家粮食安全

• 方法：评估中国 1980 年以来的历史记录， 再用 GTAP 全球一般均衡模型把中国经济推演到 2030 年

• 结论方式：借助中国与其他经济体的既往政策经验， 评估政府为兼顾长期粮食安全与缩小收入差距 可以考虑的各类干预选项

为什么必须有这一篇：

• 中国的粮食安全讨论长期是内部视角的——只问「够不够」

• 但从国际比较看，追求高自给率是有代价的政策选择， 而不是唯一选项：还有储备、进口多元化、 贸易协定等替代方案

• 把中国放进国际比较，才能看清我们为自给率付出了什么

中文方面可对读：罗万纯（2020,《中国农村经济》)「中国粮食安全治理：发展趋势、挑战及改进」
分析 2004 年新一轮粮改以来的治理演变： 精准性、系统性、社会化水平不断提高，政府宏观调控与市场调节作用增强， 财政投入与科技支撑加大。挑战包括资源环境约束趋紧、生产成本高企、 供求结构失衡、产业发展质量不高；成因则在于治理合力不足、 中微观层次粮食安全观不明确、法治化与专业化水平待提高、 对产业协调发展重视不够。

Johnston & Duke (2007, American Journal of Agricultural Economics)
「Willingness to Pay for Agricultural Land Preservation and Policy Process Attributes: Does the Method Matter?」

• 问题：支付意愿与政策过程属性之间是什么关系

• 与传统福利评估的分野：它不预设政策过程的属性是 效用中性的

• 结果一：在控制了通常与具体政策手段相关的 土地利用结果之后，政策过程属性在某些情形下仍会影响效用

• 结果二（方法警示）：即使陈述偏好工具已详尽设定土地利用结果， 也未必足以避免支付意愿因未被设定但被受访者默认的 政策过程属性而系统性偏移

为什么把这篇放进来：

• 它示范了选择实验（choice experiment）这一方法—— 在没有市场价格的情况下，如何测量公众对农地保护的支付意愿

• 题名中的「政策过程属性」提示： 人们愿意付多少，不只取决于保护多少地，还取决于怎么保护—— 这与第一讲「程序公正先于货币补偿」的发现是同一类洞见

中文对应：朱庆莹、陈银蓉、胡伟艳 等（2019,《中国人口·资源与环境》) 「社会资本、耕地价值认知与农户耕地保护支付意愿——基于一个有调节的中介效应模型的实证」
用武汉「1+8」城市圈 483 份农户调研数据， 以有调节的中介效应模型检验三者关系： ① 社会资本作为内在激励机制显著提高耕地保护支付意愿 （每增加一个单位，支付意愿程度增加 3.695 个单位）； ② 耕地价值认知是中介——社会资本经由提升价值认知传导到支付意愿； ③ 收入水平起显著正向调节作用（系数 0.266）。

把本讲的证据串起来，会得到一个不太舒服的结论：

• 耕地保护约束保住了面积，没保住产量（杨惠婷、李睿 2026）

• 补出来的地坡度高、有机质低，单产反而下降（同上）

• 跨区域财政转移有效但作用非常有限（曹瑞芬、张安录 2019）

• 混合治理结构造成过度非农化与歧视农地所有者的福利再分配 （Tan et al. 2011）

也就是说：粮食安全的成本，相当一部分是由农地保护区的地方政府和农民承担的， 而补偿机制的力度远不足以覆盖。

这是本讲最值得写成论文的判断，但它目前还缺少一个系统的量化研究。

这个期刊分布本身就是元问题答案的一部分。

也因此，本讲综述类文献的占比高于其他七讲，这是刻意的—— 当一个领域缺少公认的核心实证文献时，先把地图交给学生， 比先给几篇论文更重要。

1. 耕地保护政策的因果评估——本讲最大的空白， 而杨惠婷、李睿（2026）已经示范了可行的做法

2. 非粮化的微观机制——CRRS 等新数据刚刚可用

3. 占补平衡指标交易的效率与公平

4. 谁在为粮食安全买单——补偿机制的系统量化，目前无人做

5. 遥感数据 + 微观调查的结合： 耕地的「面积」可以遥感看到，「质量」和「种什么」需要调查， 两者结合是方法上最有空间的方向

中国土地问题的核心，是一套计划配置的土地制度，
嵌在一个高度市场化的经济里。

这八讲讲的，都是这个矛盾在不同环节上的表现。