宅基地与集体经营性建设用地

1. 宅基地：无偿分配、一户一宅、原则上不得向集体外转让

2. 集体经营性建设用地：2019 年修法后可以直接入市—— 这是四十年来最大的制度突破

3. 增减挂钩与地票：在计划体制内造出的准市场

本讲的核心问题：

产权松绑之后，效率提高了吗？收益归谁了？

需要提醒的是：这一讲是八讲中学科最杂的—— 经济学、城市规划、地理学、法学、政治社会学都在做，而且各说各话。

1. 制度框架：中国农村建设用地为什么长成这样

2. 入市的效率与分配：谁受益、谁受损，地方政府怎么应对

3. 真正的约束在哪：产权，还是用途管制

4. 宅基地：闲置到底有多严重，为什么退不出来

5. 产权改革的经济后果：确权释放了什么

刘守英 等（《中国工业经济》)「土地制度与中国发展模式」

• 问题意识：土地在中国经济奇迹中扮演重要角色， 但现有基于政府特殊性的研究忽视了土地， 影响了对中国发展模式的理解与解释力

• 做法：刻画政府通过独特土地制度安排主导发展权的 「以地谋发展」模式的特征与典型化事实； 构建土地作用于结构转变与经济增长的机制； 建立一个纳入土地要素的经济增长计量模型， 用全国地级市样本检验土地经由工业化和城市化 的结构转变、以及通过资本形成对经济增长的影响

• 作者的自我限定（很值得学）：本文旨在描述和解释 中国改革时期形成的这一事实与逻辑

注意作者那句自我限定——他明确说这是描述与解释，而非因果识别。 一篇好文章会说清楚自己不做什么，这也是你们写作时该学的。

• 方法：制度变迁理论

• 核心机制：宅基地要素相对价格变化产生「外部利润」， 引起利益主体的初级行动和次级行动，形成新的制度均衡

• 历史分期：中国宅基地制度经历了 自由流转 → 宽松流转 → 限制流转 → 「三权分置」 等阶段，始终与同时代的乡村发展战略相互呼应、互为因果

• 改革方向：逐步弱化宅基地的社会保障功能， 显化其资产功能

最后那一句是理解本讲全部争论的钥匙：宅基地同时承担保障与资产两种功能， 而这两种功能对制度的要求是相反的——保障要求不可转让，资产要求可转让。

• 视角：从地方政府行为切入，研究 2015 年入市试点背景下 地方政府土地出让行为的变化及其原因

• 方法：PSM-DID

• 核心逻辑链：

  1. 集体入市打破了地方政府单一供地主体地位

  2. 对其财政收入带来负面冲击

  3. 为保证土地财政收入稳定，试点地区政府减少供地面积、抬升出让单价

• 在哪最明显：商服用地、住宅用地、高等级地块的出让， 以及财政压力较大的地区

• 政策建议：深化改革时要考虑地方政府的应对措施与地区差异， 在保障农民财产权益与稳定地方财源之间做好平衡

一项旨在赋予农民财产权益的改革， 经由地方政府的应对，产生了一个谁也没有设计过的结果：

国有土地供应减少、地价上涨。

这提醒我们一件事——评估任何一项土地改革时， 必须把地方政府的反应函数放进来。

这正是「政策评估」与「政策设计」的区别： 政策设计者关心「如果各方照做，会怎样」； 政策评估者必须关心「各方不会照做时，会怎样」。

这个思路在第二讲（供地行为）、第四讲（财政应对）都出现过。 它其实是本课程贯穿始终的一条主线。

• 设计：以 2015 和 2016 年启动的两批次入市试点为准自然实验， 构建多期 DID，用 2012–2019 年县（市）平衡面板数据

• 发现一：入市试点显著促进国有工业用地供给—— 也就是说，地方政府依然主导着工业用地配置

• 发现二（异质性）：促进作用因中央部署批次 与地方回应方式不同而存在差异，在第二批试点地区、 第二产业相对发达的县市、以及经济欠发达的中西部地区更明显

• 机制：推动城市存量企业向农村流动， 进而实现存量国有工业用地再供应； 以及增加地方政府的新增建设用地供给

把这两篇放在一起看会发现一个张力：在商住用地上政府「收紧」， 在工业用地上却「放量」。同一项改革，在两个细分市场上引出了相反的政府反应。

• 基础工作：先测算农村集体经营性建设用地的规模及分布

• 新视角：从土地用途管制的角度分析入市面临的困境

• 关键判断：在工业、商业、保障性租赁住房等经营性用途中， 农村集体经营性建设用地存在竞争力不足、入市进展缓慢的问题

• 一个反直觉的推论：文章辨析了入市与成片开发土地征收的关系， 指出在入市受用途管制约束的背景下， 过度限制成片开发土地征收反而会抑制集体经营性建设用地价值的最大化

• 政策方案：按是否位于土地利用规划确定的城镇建设用地范围内， 区分「圈内」与「圈外」—— 圈内适用直接与间接两种入市方案，圈外适用异地入市方案

主流的政策讨论默认：入市推进慢，是因为产权松绑不够。

这篇文章说：不是。约束在用途管制。

如果这个判断成立，政策含义会完全不同：

• 主流思路：继续扩大入市范围、放宽转让限制 → 但天花板是被规划锁死的，放宽产权也没用

• 这篇的思路：先解决用途与规划的匹配问题， 区分圈内圈外，分类施策

做 pre 的同学请重点讲那个「反直觉推论」—— 为什么限制征收反而会压低集体土地的价值？ 这个逻辑值得全班一起推敲。

• 方法：全国典型村庄实地调研、对比分析

• 总体水平：调研村庄宅基地闲置现象普遍， 2018 年闲置程度平均为 10.7%

• 差异（四个维度，值得记住）：

  • 分区域：东部村庄闲置程度最高，中部最低

  • 分城乡区位：离城市越远，闲置程度越高

  • 分地形：平原村庄闲置程度最高

  • 分贫困程度：村庄越贫困，闲置程度越高

• 成因排序：长期外出务工 > 城镇有住房 >「一户多宅」> 宅基地损毁

• 根本原因：直接动因是就业非农化与人口市民化； 根本原因是现行城乡二元制度和宅基地管理制度

按常识，越是发达、离城越近的地方，宅基地越有价值，应该越不容易闲置。

但数据显示东部村庄闲置程度最高。

可能的解释（这是留给你们的思考题）：

• 东部非农就业机会多 → 外出务工比例高 → 房子空着

• 东部农民在城镇已有住房的比例更高

• 但正因为宅基地不能自由转让，即使闲置也不会被出售

如果第三条是主因，那么「闲置」就不是资源浪费的结果， 而是产权限制的证据。 这两种解读对应完全不同的政策处方。

• 政策：利用中国一次大规模确权改革—— 通过发放统一的土地使用权证，明确赋予农户土地权利

• 问题：这如何影响农村地区的创业

• 核心发现：改革显著增加了农村地区的企业创建， 且没有降低新进入者或在位企业的质量

• 谁被激发了：改革激发了专业农户与大农户的创业， 并吸引更多城镇居民到农村创业

• 机制：土地与劳动力可得性、生产率的提高， 以及社会信任的改善

最后那个机制值得注意：「社会信任」是一个不容易量化、但可能很关键的渠道。 它和第一讲 Ho (2014) 的「可信度命题」、以及 Cheng 等（2022）的「产权不安全感」 指向同一件事——产权的效力，一部分来自人们相不相信它。

• Wang, Tao & Tong (2009, China & World Economy)
  「Trading land development rights under a planned land use system: the「Zhejiang Model」」
  这是这一支的起点。文章指出：用地计划配额、基本农田保护、 占补平衡等计划性管制实质性地约束了工业省份的增长； 浙江的创新在于县域内的发展权转移与跨县域的发展权交易。 作者提出存在一个「浙江模式」，其意义不止于形成提高效率的 发展权市场与保护农地，还在于土地的优化利用与区域均衡发展。 文章同时点出一个关键遗留问题：在现行征地制度下， 农民通常得不到充分补偿。

• Shi & Tang (2019, Urban Studies)
  「Institutional change and diversity in the transfer of land development rights in China: The case of Chengdu」
  成都案例，对照浙江的另一条路径。研究对象是 城乡建设用地增减挂钩政策：城市新增用地必须以等量新增耕地抵补。 结论：这一机制把农村土地上的发展权商品化、可交易化， 催生了新的参与主体直接介入村庄土地整理与村民安置， 并间接参与城市新增用地的供给； 地方政府、开发商与村集体各自依托自身位置提高了过程效率； 传统国家主导的土地生产模式被自下而上的市场力量所丰富， 村民实现其土地财产权的选择也更多。

一个必须对学生点破的误解：
不要把中国的指标交易简单等同于美国的 TDR（transfer of development rights）。 美国的 TDR 交易的是私人权利； 中国的指标是行政配额。 这个区别决定了交易收益归谁——这正是分配问题的根源。

• Wang & Tan (2020, China Economic Review)： 「Efficiency and distribution of rural construction land marketization in contemporary China」 效率与分配并重。以 2015 年起 15 个县的农村集体经营性建设用地 入市试点为背景，在 Tan 等（2011）模型基础上建立局部均衡模型， 以浙江德清为经验证据。结论有二： (1) 入市确实提高了土地配置效率； (2) 入市也带来农村部门的福利增加， 其途径是引致从城市部门向农村部门的再分配。

• Wu, Zhang & Webster (2012, Urban Studies)： 「Informality and the Development and Demolition of Urban Villages in the Chinese Peri-urban Area」 追问两个问题：秩序井然的中国城市里，非正式性从何而来？ 城中村改造能否消除它？作者认为，非正式性由城乡二元土地市场与管理体制、 以及流动人口住房供给不足共同造成。 改造试图通过正式的土地开发消除非正式性、创造更可治理的空间； 但由于未触及对不受管制的居住与经营空间的根本需求， 结果只是把非正式性复制到更远的村庄、其他城市街区， 乃至已改造的社区内部。

• Kan (2018, The China Quarterly)： 「A Weapon of the Weak? Shareholding, Property Rights and Villager Empowerment in China」 对「股份合作制＝赋权」这一叙事提出反向意见。 股份制确实厘清了村民对集体财产的控制权、收益权与转让权， 但这些权力在基层的实际行使常被精英手中的权力集中所阻断。 只要对干部权力的正式与非正式约束依然脆弱， 股份制就可能沦为强者攫取集体财富的工具， 而非弱者的武器。

• Po (2008, Urban Studies)： 「Redefining Rural Collectives in China: Land Conversion and the Emergence of Rural Shareholding Co-operatives」
  股份合作社的起源。土地转用带来社会经济失序， 各种自下而上的改革被用来化解由此产生的冲突—— 核心是造出一套机制，既让农民分享城市化中的土地增值， 又把利益再分配到村民个人。文章聚焦厘清集体所有制下村民产权的股份制改革， 比较广东乌沙、江苏群益、北京大柳树三个案例， 呈现失地农民之间迥异的改革经历， 以及产权改革如何重塑了「农村集体」这一概念与组织形态。

提醒：这四篇以定性与案例方法为主，不适合做 12 分钟的 pre， 但对理解全貌很关键。想做这个方向的同学，这几篇要读。

这一讲是八讲中学科最杂的：经济学、城市规划、地理学、法学、政治社会学都在做。

而且它们几乎不互相引用—— Urban Studies 上的城中村研究与《中国土地科学》上的入市研究， 问题意识、方法、甚至对「什么算证据」的理解都不重叠。

由此引出一个方法论提醒：选期刊就是选学术共同体。 你决定投哪本刊，其实是在决定和谁对话、接受谁的评价标准。