土地市场中的政企关系

上一讲我们算的是「效率损失有多大」——错配、生产率、增长。

但有一个问题始终没有回答：

同一块地，为什么给了这家企业、而且是这个价？

换一个框架，同一个现象会变成完全不同的问题。第二讲用资源配置的语言， 本讲用政治经济学的语言。这一讲最想让你们体会的， 不是某个具体结论，而是问法本身如何决定了你能看见什么。

研究「关系」最难的是它不可观测。但中国的土地市场提供了罕见的条件：

• 交易标的高度同质、价格公开可查——宗地级数据可获得

• 出让方式有制度性差异：招标、拍卖、挂牌、协议，可以互相比较

• 官员任免频繁，且履历有档案可查

• 2012 年以来的反腐运动提供了一个外生冲击

于是有了一个方法上的关键思路：

不需要观察腐败本身，只需要观察它在价格与配置上留下的印记。

1. 概念：政企关系有哪几种理论化方式？选哪一种决定了你怎么做实证

2. 腐败：怎么从拍卖形式和成交价里「看出」腐败

3. 关联：政治关联到底值多少钱？旋转门的两端各得到了什么

4. 激励：官员的晋升与任期，如何系统性地改变地价

5. 引资：拿到便宜地的企业，后来做了什么

6. 监督：土地督察与反腐，改变了什么

• 增长联盟——周黎安（2021,《社会》)「地区增长联盟与中国特色的政商关系」
  提出一个分析框架：政商关系主要体现在地区层面， 在「官场+市场」双重竞争驱动下结成「政绩—业绩」纽带， 形成制度化与人格化双重特征「混搭」的关系—— 既不同于英美边界分明的制度化关系，也不同于基于血缘地缘的人情关系。 纽带强度随官员晋升流动性与企业跨地区流动性而变化， 由此形成多层次的地区增长联盟。

• 政企合谋 → 政企合作——聂辉华（2020,《学术月刊》)
  提出一个动态政企关系分析框架， 刻画从政企合谋到政企合作的阶段演化， 强调同一套激励结构在不同阶段会催生不同的关系形态。

• 控制权与寻租——Banerjee, Mookherjee, Munshi & Ray (2001, JPE)
  以印度马哈拉施特拉邦近 100 家糖业合作社（1971–93）为例。 理论：资产占有不平等转化为成员间控制权的不对称， 富裕成员通过压低对成员投入品（甘蔗）的收购价并挪用留存收益来转移租金。 预测并验证：本地土地占有越不平等→ 收购价越低、压榨产能越低、效率损失越大。 这是「控制权不平等 → 寻租 → 效率损失」的经典范本。

为什么这一页重要：如果你把关系理解成「合谋」， 你会去找双方共同获益的证据；如果理解成「俘获」， 你会去找一方侵占另一方的证据。概念决定了你去找什么数据。

• 制度背景：中国城市土地由地方官员以出让方式配置； 为遏制普遍存在的腐败，政府要求出让必须公开进行， 方式为英式拍卖或「两阶段」拍卖（即挂牌）

• 核心论点：腐败并没有消失，而是转移到了「选择哪种拍卖形式」 以及「拍卖前的私下交易」上

• 机制：两阶段拍卖存在一个第一阶段， 受青睐的开发商可以在此发出信号表明这块地「已经有主」， 从而吓阻其他竞买者进入

• 实证发现：与英式拍卖相比，两阶段拍卖的成交价显著更低、竞争显著更少

• 一个重要的补充结果：不可观测房产特征上的选择是正向的—— 也就是说，官员把更抢手的地块挪到了两阶段拍卖里

如果官员只是随机地把地放进两阶段拍卖，那么「两阶段成交价更低」 可以有一个无害的解释：差地才用挂牌。

但作者发现恰恰相反——被挪进两阶段的是更好的地。

于是「价格更低」就不可能用地块质量来解释， 只能用竞争被抑制来解释。

这是本讲方法上最值得学的一处：
当你担心某个结果是「选择效应」造成的时候， 去检验选择的方向——如果选择的方向和你的结论相反， 那么选择效应不但不能解释你的结果，反而让你的结果被低估了。

• 数据匹配：把中国一级土地市场的土地交易数据 与上市公司董事的详细履历匹配起来

• 识别出的模式：地方官员与企业之间存在「旋转门」式的交换—— 官员折价把地卖给这些企业， 随后在退休时获得董事席位作为回报

• 具体的数字：这些「客户官员」被「赞助企业」聘为董事的 概率是其他董事的三倍； 薪酬高出23%；持有的公司股份多出81%

这篇文章的贡献在于把交易的两端都观测到了： 既看到官员付出了什么（折价的地），也看到官员得到了什么（董事席位、薪酬、股份）。 大多数腐败研究只能看到其中一端。

• 问题：企业通过旋转门招聘获取政治关联， 这一现象全球都存在；在中国土地市场上，它带来了什么

• 数据：自建数据库，包含上市公司董事会成员信息 与宗地级土地交易记录

• 发现：有旋转门招聘的企业在土地交易中获得特殊待遇， 同时体现在数量和价格两个维度—— 关联企业在一级市场买入更多宗地、更大面积； 而由于工业用地的特殊性，价格折扣只在商服用地上被识别出来

注意最后那半句：工业用地本来就普遍低价，所以在工业用地上「看不出折扣」。 这提醒我们——当一个市场整体被扭曲时，关系带来的额外好处反而更难识别。

Nian & Wang (2022, American Economic Journal: Economic Policy) “Go with the Politician”

• 数据规模：1055 位被要求异地调动的地方主要领导， 匹配 2006–2016 年一百万条企业土地交易记录

• 识别：来自同一企业在不同城市之间的变异， 由官员调动驱动

• 核心发现（数字很惊人）：企业跟随其总部所在地级市官员的调动， 在官员新任地多购买 76% 的地块， 且单价低 54.52%

• 后果：这些「跟随企业」所拿地块的土地利用效率更低 （以灯光强度衡量）

• 解释：作者认为这是裙带关系（cronyism）

• 反腐的效果：2012 年以来的反腐运动反而导致土地购买更加集中

• 数据：1999–2011 年中国281 个地级市土地出让面板

• 核心发现：土地出让随省级党代会的召开时间呈现政治周期性——

  • 党代会召开前一年，土地出让面积下降约 8.7%

  • 党代会召开后一年，土地出让面积增加约 10.1%

  • 土地出让收入也呈现相同的周期性

• 稳健性：控制官员个人特征等变量后依然稳健

• 一个反直觉的补充：官员一上任有冲动大量出让土地， 但没有证据表明离任前会减少出让

作者对此的解释很重要：党代会的政治周期与官员更替并不等同。 党代会是可以预期的政治事件，利益相关方会提前做出反应，从而扭曲出让节奏。

• 数据：土地交易数据 + 地级市官员数据

• 方法（要说准确）：地理边界断点回归

• 核心发现：工业用地价格与市委书记任职时间之间呈现 显著的U 型关系，最低点出现在 5 年左右—— 官员上任后晋升激励逐渐增强、不断压低工业地价； 任职超过临界值后激励减弱，不再压低

• 安慰剂式的对照：工业用地出让的规模、 住宅用地的价格与规模，与官员任职时间都不存在显著相关

• 拓展：比较相邻城市的地价与官员任期时间差， 发现了城市间压低工业地价竞争的证据，以及省际边界效应

那组「不显著」的对照结果，作用等同于安慰剂检验—— 如果官员任期真的只是代理了城市的某种趋势，住宅地价不该毫无反应。

赵文哲、杨继东（2015,《管理世界》) 「地方政府财政缺口与土地出让方式——基于地方政府与国有企业互利行为的解释」
{（Zotero 已收录，此处只复述题名信息，具体做法请自行查证）}

杨继东、杨其静（2016,《经济研究》)

• 数据与方法：2007–2011 年中国城市工业用地出让数据，双重差分

• 要检验的对象：「四万亿」刺激计划对工业用地出让的影响

• 三个层层递进的发现：

  1. 保增长压力促使城市政府更积极地利用刺激计划、更多出让工业用地； 但财政压力会制约其利用能力

  2. 当且仅当中央实施宽松宏观政策时，保增长压力大的城市才会比其他城市出让更多工业用地

  3. 市委书记在任时间越长（尤其超过 3 年）， 越会促使这些城市在刺激计划下出让更多工业用地

• 政治周期（余靖雯等）：以党代会为节拍，周期约五年，可预期

• 官员任期（田文佳等）：以个人任职时长为轴，U 型，拐点约五年

• 宏观政策窗口（杨继东、杨其静）：以中央政策松紧为条件，事件驱动

三者不是互相替代，而是嵌套的： 官员在一个可预期的政治周期里，按自己的任期节奏行动， 但能不能行动得成，还取决于中央当时的政策窗口开不开。

这也解释了为什么单看任何一个变量，解释力都有限。

• 理论部分：政企双方之间存在专利信息不对称。 企业为获得工业用地使用权和「隐性补贴」， 会主动迎合地方政府对高技术企业的偏好， 在事前采取「重量轻质」的策略性创新； 拿到地之后，为应对政府对经营成果的后续验收，仍会延续这种行为

• 实证：使用制造业企业信息与工业用地出让记录的 微观匹配数据

• 核心发现：获地企业相比未获地企业，专利数量明显提升， 但专利质量显著下降

• 在哪最严重：在获得协议出让土地和特殊经济区土地的企业中尤为突出

这篇是本讲最锋利的一篇——它说明「以地引资」不只是价格补贴， 它还系统性地扭曲了企业的行为内容。

• 作者自己的定位：地方政府在工业用地出让上是否应遵循「以地引资」的逻辑， 学界仍存在不小争论，答案莫衷一是

• 数据：地块与企业微观数据

• 核心发现：工业用地价格提升能显著促进企业投资

• 机制：主要因为抵押信贷机制下融资能力的强化—— 地更贵，抵押品更值钱，企业融资能力更强

• 结构：价格的投资效应主要体现在土地类投资扩张上， 而非非土地类投资

• 一个重要的否定结果：价格信号下的市场化交易配置 并不会进一步诱发城市内的土地错配

把这两篇放在一起，就是本讲最好的课堂辩论题： 低价供地究竟是「补贴换投资」，还是「扭曲换指标」？

• 做法：从概念与实证两方面考察经济激励 在中国一级土地配置中的作用

• 理论分析：说明近年来的财政与治理改革如何使得 土地转用决策和长期城市空间规模对经济激励作出反应—— 即使城乡土地配置在形式上是行政决定的

• 实证：对中国沿海省份的计量分析发现， 城市面积的变化随城市土地价值和预算内财政收入上升而增加， 随农业土地价值上升而减少——与理论分析一致

这篇 2009 年的文章提出了一个至今仍然成立的判断： 形式上的行政配置，内里是经济激励在起作用。 本讲后面所有的实证，某种意义上都是在给这句话补细节。

杨孟禹、唐宝时、刘雅宁（2024,《中国农村经济》) 「被动反应与主动选择：国家土地督察何以抑制城市扩张」
（Zotero 已收录，此处复述题名信息；具体识别策略请在 pre 中说明）

值得讨论的是这个机制本身的特殊性：

• 土地督察是中央派驻、跨区域的专门监督力量， 不同于一般的层级监督

• 题名中的「被动反应」与「主动选择」 暗示了地方政府面对督察的两种不同行为模式

• 对研究者而言，督察的进驻时间与覆盖范围是天然的政策变异来源

回到 Nian & Wang (2022) 里那个容易被忽略的结论：

2012 年以来的反腐运动，反而导致土地购买更加集中。

这个结果为什么重要：

• 我们通常默认反腐会削弱关系的作用

• 但如果反腐提高了「建立新关系」的成本， 那么已有关系的价值反而上升，市场可能变得更集中

• 也就是说，反腐可能减少了腐败的数量， 却提高了单笔关系的租金

这是本讲留给你们的一个真问题： 反腐之后，关系型交易是消失了，还是转入了更隐蔽、更集中的形态？ 现有文献还没有给出令人满意的答案。

值得点破：这是中国土地研究最国际化的方向—— 腐败、政治关联、官员激励都是普适问题，中国只是提供了一个数据特别好的实验室。 反过来说，纯粹的「土地」类期刊反而发得少。

写作时先问自己一个问题：把「中国」两个字去掉，我的问题还成立吗？ 如果成立，你就有机会写给国际读者看。

1. 反腐之后，关系型交易消失了还是转入地下——现有证据指向后者，但机制不清

2. 土地二级市场与转让环节的政企关系，几乎没有研究

3. 关系的收益归谁：企业、官员个人，还是中介人？ Chen, Han & Kung 观测到了官员一端，但完整的分配链条仍不清楚

4. 数字化交易平台是否真的削弱了操纵空间？ 这是一个可以用政策上线时点做识别的好题目