土地征收与农民权益保障

秋学期讲土地经济学的理论；冬学期讲这些理论在中国制度里被扭成了什么样子。

• 政策试点 DID：确权试点、集体入市试点、标准地改革

• 断点回归：官员年龄断点、行政边界断点、政策门槛

• 事件研究：征地事件、官员调动、政策发布

• 工具变量：地形坡度（供地约束）、历史制度、距离

• 结构估计 / 定量一般均衡：土地错配、指标交易的福利评估

一句提醒：中国的土地政策常常全国同时变，最难的永远是找对照组。
读每一篇文章时，先问一个问题：作者的对照组是谁？

1. 征地补偿到底该给多少？给够了农民就满意了吗？

2. 失去土地之后，农民的收入、就业、迁移发生了什么变化？

3. 除了钱，征地还改变了什么——健康？政治态度？身份认同？

4. 当农民不接受时，他们做什么？什么情况下会走上法庭？

5. 为什么产权不安全会压低投资？这个机制有多强？

6. 2019 年《土地管理法》修订之后，这些问题变了吗？

六个问题，对应本讲的六个研究角度。

1. 补偿标准由法律规定而非市场决定
   → 于是有了“补偿够不够”“该怎么定”这一支文献

2. 征收权的行使主体是地方政府，同时也是土地出让收入的受益者
   → 于是有了“地方政府行为”“政企关系”这两支（第二、三讲）

3. 被征收方几乎没有拒绝权，不存在“钉子户”的合法议价地位
   → 于是有了“抗争与纠纷解决”这一支

对照：美国 eminent domain 下农户可以拒绝并进入司法估价程序，由此产生 Miceli & Sirmans (2007, JHE) 讨论的钉子户问题（holdout）——中国几乎不存在这个问题， 代价是把矛盾从议价环节推到了事后抗争环节。

• 法定倍数时期：按被征收前三年平均年产值的一定倍数计算， 与土地的农业用途产出挂钩，与其非农增值无关

• 区片综合地价时期：分区片统一定价，考虑区位、人均耕地、经济发展水平， 割断了与单块地产值的直接联系

• 2019 年修法之后：明确区片综合地价、增加社会保障费用、 要求“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”

一个贯穿始终的问题：无论哪一版，补偿都不锚定土地的市场价值。 Wang, Zhu & Chen et al. (2017, Urban Geography) 用 2009 年 12 城调查发现， 约一半的案例地方政府按标准执行，另一半实际进入了与农户的谈判—— 也就是说，“标准”在实践中只是谈判的起点。

三个层层递进的问题：

1. 农民对征地满不满意，由什么决定？是钱，还是别的？

2. 农民实际拿到的补偿，是政策给定的，还是谈出来的？

3. 从理论上说，补偿应该怎么定？

这一支的重要性在于：它是唯一一支能直接对接政策条文的研究。
补偿倍数、区片价、社保费用，每一项都是可以被评估的政策参数。

• 问题：农民对征地的满意度由什么决定

• 数据：2010 年中国 17 个农业大省的抽样调查

• 做法：把“补偿款是否全额发放”“是否事先协商”“补偿水平”一起放进模型， 并加入协商 × 补偿水平的交互项

• 发现：三个因素都显著提高满意度；但关键在交互项—— 只有事先与农民协商过，更高的补偿水平才显著提高满意度

• 另一个发现：征地用于公益建设时，农民满意度显著更高

这篇文章的政策含义很锋利：在不给农民参与权的前提下单纯提高补偿，效果有限。

• 数据：2009 年全国 12 个城市征地大样本抽样调查

• 做法：Logit 模型，估计“是否存在谈判”对“实际补偿是否高于政府标准”的影响

• 发现：只要存在谈判，实际补偿就高于当地标准；边际上， 存在谈判使补偿超标准的概率提高 37.2 个百分点

林乐芬、金媛（2012,《中国农村经济》)

• 数据：江苏镇江 7 个区 40 村 1703 户被征地农户问卷

• 发现：地方政府执行中央补偿政策在时间和内容上都有滞后与偏离， 偏离程度越大，农户受偿满意度越低

两篇合起来说明一件事：“补偿标准”与“实际补偿”之间，隔着一个地方政府和一场谈判。

• 数据：对失地村民的访谈 + 一份原创问卷

• 问题：什么因素影响村民对征地的反对强度

• 发现：当地方政府做到以下四件事时，反对显著减弱——

  • 缩小补偿与土地市场价值之间的差距

  • 及时发放补偿

  • 公开流程与程序

  • 鼓励公众参与

• 作者自己的结论很不客气：这说明威权政府可以给苦药裹上糖衣 （sugarcoat the bitter pill）——反对减弱不等于正当性提高

Cai, Liu & Wang (2020, World Development) 补充了另一面： 村民对县级政府的政治信任越高，越支持养老金式的分期补偿； 而对村集体的不信任，会让他们更倾向要一次性现金。

• 设定：农户以法定分成合约租种土地；征地会影响

  • 事后：地主是否愿意把地卖给工业开发者

  • 事前：佃农与地主对农业生产率的专用性投资激励

• 核心结论：在相当宽的条件下，仅从效率考虑（不谈公平）， 就要求对被征地农民超额补偿（over-compensation）

Miceli & Sirmans (2007, Journal of Housing Economics)： 开发商做土地整合时会遇到钉子户问题，这抬高了整合成本。 为了少付这笔成本，开发商偏好产权分散度低的地块——于是开发被推向地块更大的城市边缘， 造成蔓延。该文由此讨论若干补救办法，其中包括把征收权用于城市更新。

这两篇给了本讲一个重要的判断基准：
“按市价补偿”并不是理论上的最优，理论上的最优往往高于市价。

• 满意度的决定因素中，程序权重高于金额——这是中文文献最稳健的发现之一

• 实际补偿是谈判的结果，因此“补偿水平”在计量上是内生的

• 理论上，效率本身就要求超额补偿，而现行标准连市价都达不到

留给你们的问题：

• 2019 年修法把“社会稳定风险评估”“协议签订”写进程序， 这是否真的提高了程序公正？还没有人做因果评估

• 区片综合地价在多大程度上反映了土地的真实机会成本？

失去土地之后，一个农户家庭会发生什么？

• 收入是升了还是降了？结构怎么变（农业收入 / 工资性收入 / 转移性收入）？

• 劳动力去哪了？是就地非农就业，还是外出务工？

• 谁受影响最大——年龄、性别、教育程度上是否有差异？

• 没被征地的邻居，会不会也受影响？

方法上的共同难题：征地不是随机发生的。
被征地的村庄往往区位更好、离城更近、经济更活跃—— 这些恰恰也是决定收入与就业的因素。

Ma & Mu (2020, World Development) “Forced off the farm?”

• 数据：中国家庭金融调查（CHFS）

• 第一步（常被忽略但很重要）：先检验谁会被征地。 结论是——决定一个家庭是否失地的，是村庄特征而不是家庭特征。 这为后面用村庄层面的变异做识别提供了依据

• 识别：传统 DID，以及加入个体固定效应的 DID

• 核心发现：征地使个体外出迁移率提高 4.5–6.8 个百分点； 而对本地非农就业没有影响

• 异质性：迁移效应主要出现在更年轻和更年长的农民、女性、 以及受教育程度较高者身上

• 稳健性：更换样本、修正样本流失（attrition）、安慰剂检验

“没有本地非农就业效应”这个零结果，其实比迁移效应更值得讨论—— 它说明地方政府“以地引资、就地安置”的承诺，在数据上没有兑现。

• 数据：CHFS 2013 与 2015 两轮追踪调查

• 识别：倍差法（DID）识别征地对农户收入的因果效应

• 发现（结构性的）：

  • 农业收入下降

  • 工资性收入上升

  • 政府转移性收入上升

  • 三者相加，家庭总收入显著增加

• 空间分异：增收效应在东部省份强于中西部

把这篇和 Ma & Mu 放在一起读，能看出一个完整的机制：
征地 → 农业收入断掉 → 劳动力被推向外出迁移 → 工资性收入上升 → 总收入上升。
而在中西部，这条链条的第三环接不上，所以增收效应更弱。

• 切入点：在中国，征地常常同时带来户籍身份的转变—— 农民不只是失去土地，还“变成”了城市居民

该文工作论文版（Akgüç, Liu & Tani, IZA DP 8689, 2014；作者名单与发表版不同）报告：

• 数据：2008–2009 年 RUMiC（中国城乡移民调查），18–60 岁男性

• 发现：通过征地获得城市户籍者，劳动力市场表现优于农村居民与进城务工者， 与本地城市居民的差距明显缩小

• 代际：这些家庭的子女，教育投资水平接近本地城市户籍家庭的子女

顺带一个提醒：工作论文与发表版本经常不是一回事——作者名单、样本、结论都可能变，引用前务必对上版本。 这篇文章提醒我们：征地的“待遇包”是一个组合——补偿款、社保、户籍、安置房。 只看货币补偿，会系统性低估征地的影响，也会错误归因。

• 巧妙的设计：为了排除“失地”本身对被征户行为的直接影响， 作者只看没被征地的家庭—— 比较“身处大量低补偿征地的县”的未被征户， 与“身处征地但补偿正常的县”的未被征户， 再各自减去相邻无征地县的对照组

• 要识别的东西：低补偿征地所制造的产权不安全感（PRI）

• 发现：身处“低补偿征地普遍”县的未被征户， 对地方政府的信任显著更低，采取避险型的生产与储蓄策略， 并出现相应的经济后果

这是本讲方法上最值得学的一篇：当你想识别“预期”而不是“事件”本身时， 要去看那些没有经历事件的人。

• 收入总量上升，但结构从农业转向工资与转移支付，且东强西弱

• 劳动力的调整主要通过外出迁移，而不是就地非农就业

• 户籍转换是被低估的一环，可能带来代际影响

• 未被征地者也受影响，机制是产权不安全的预期

更大的问题：把征地放进结构转型的框架里看。 Deininger, Jin & Xia et al. (2014, World Development) 指出， 土地制度的功能之一就是让劳动力能够离开农业。 那么中国的征地，究竟是加速了结构转型，还是以一种代价高昂的方式替代了它？

如果只看收入，征地看起来像是一件好事——总收入是上升的。
但这个结论让很多人不安，原因在于：

• 土地对农户不只是收入来源，还是保险（失业、养老、灾荒的最后退路）

• 补偿是一次性的，而失去的是一份永续的资产

• 征地过程本身可能带来压力、冲突与不公平感

所以这一支文献做的事情是：把因变量从收入换成别的东西。
这也是近五年顶刊最活跃的方向。

• 数据：农业部农村固定观察点 16 省份

• 框架：Grossman 健康需求理论

• 发现：被征地农民健康状况显著低于有地农民。 作者给出的机制是——补偿标准低，农民无力进行健康投资

李琴、罗序亮、张同龙（2023,《农业技术经济》)

• 数据：CHARLS 中国健康与养老追踪调查

• 贡献：区分征地对老年人健康冲击的短期与长期效应

这两篇的共同问题：被征地与健康之间可能是双向的， 而且“被征地村”本身可能就更靠近城市、更工业化。这正是下一篇要处理的。

• 数据：全国代表性的家庭微观数据

• 识别：事件研究（event study）——刻画征地前后各期的动态效应， 事前趋势平坦本身就是识别的证据

• 发现（一组具体的数字）：

  • 征地后人均补偿超过 6000 元，相当于事件前收入的约 60%

  • 家庭收入水平上升

  • 从事农业的概率下降，从事非农的概率上升

  • 人均医疗消费增加约 400 元

  • 储蓄率上升 14 个百分点

  注意这里的张力：医疗消费上升，可以读成“有钱看病了”， 也可以读成“健康变差了”。同一个系数，两种完全相反的解读—— 这正是学生 pre 时最该讨论的地方。储蓄率上升 14 个百分点， 则更像是对未来不确定性的防御性反应。

• 数据：2010–2018 年全国个体层面面板数据

• 识别：比较被征地者征地前后的变化，与未被征地者同期的变化

• 发现：土地被征收降低个体对地方政府官员的信任， 提高与地方政府官员发生冲突的概率

• 最有政策价值的部分：这些负面政治影响可以被三件事缓解——

  1. 更好的地方治理

  2. 项目具有公共利益属性

  3. 农户事前已有非农就业

  第三点尤其值得注意：征地的政治代价，取决于农民在失地之前有没有别的出路。 这把角度二（就业）和角度三（政治态度）连了起来。

• 因变量从收入换成健康、信任、冲突之后，结论的符号变了

• 收入上升与福利改善不是一回事——这是本讲最重要的方法论提醒

• 政治后果可以被治理质量调节，说明制度设计有实质空间

一个还没被回答的问题：
长期呢？ 现有研究的时间窗口大多在征地后 3–5 年内。 被征地二十年后的那批家庭，今天处在什么位置—— 他们的子女教育、养老、资产状况，与没被征地的邻居相比如何？

CHARLS、CFPS 的时间跨度已经足以回答这个问题，但还没有人系统做过。

• 理论：相对剥夺（relative deprivation）—— 人们决定是否抗争，取决于和谁比，而不是绝对损失有多大

• 设计：先用一个案例刻画因果过程， 再用地级市层面的行政诉讼数据库做定量分析，提高外部效度

• 数据：作者自建的地级市行政诉讼数据库

• 发现：当农民感到被剥夺时，更可能利用《行政诉讼法》起诉政府

方法上值得学的一点：案例 + 大样本的组合。 案例负责说清楚机制怎么走，大样本负责说明这个机制普遍不普遍。 研究生阶段最容易犯的错误，是只做其中一半。

• 数据：人民网“地方领导留言板”超过一百万条网友留言

• 做法：借鉴结果正义与程序正义的框架， 把征地诉求分为五类——货币性补偿、社会保障与安置、 市民身份的转变、征地的合法性、过程的公开性与透明性； 用中文分词与词频统计做量化

• 发现：

  • 农民更关注结果正义，诉求集中在货币补偿与社保安置

  • 五类诉求的受关注度有显著的时间演变与空间差异

  把它和刘祥琪等（2012）对照会发现一个有趣的张力：
  满意度由程序决定，但农民主动表达出来的诉求却集中在结果上。
  这可能说明：程序正义是一种“说不出来但会影响判断”的东西。

• 发现：强宗族网络的存在，会限制国家对农村私有财产使用的干预， 保护村民免于不愿接受的政府征地

• 进一步：这种威慑效应明显强于邻里合作组织与宗教团体， 且在人口大量外流的条件下仍然有韧性

Mattingly (2016, World Politics) 给出了完全相反的一面

• 论点：强社会组织也会赋权给地方精英

• 证据：那些同时担任村干部的宗族领袖， 会利用社会权威与政治权威的组合来侵占村民土地

同一个变量（宗族强度），两篇顶刊，结论相反。 这不是矛盾， 而是取决于宗族领袖在不在体制内。这是本讲最适合课堂辩论的一组文献。

• 谭术魁、邹尚君（2022,《中国土地科学》)： 基于裁判文书网构建长江经济带 11 省市 2011–2020 年土地纠纷案件数据集。 发现纠纷数量先增后减，西多东少； 经济增长与纠纷数量呈倒 U 型； 当年征收集体土地面积对纠纷数量有显著正向影响

• 孙晓勇（2021,《环球法律评论》)： 基于司法大数据分析 2016–2020 年全国涉农地诉讼， 指出诉讼量逐年增加这一“吊诡现象”， 并归因于土地制度变迁、乡村发展战略、市场环境与司法体制改革四类原因

• 曲颂、夏英、张法顺（2017,《农村经济》)： 7 省 190 村 1896 户调查。纠纷发生率低于 10%， 不具有群体性但在少数农户中有集中性和反复性； 承包经营纠纷占一半以上；多数已通过调解处理

提醒：诉讼量上升不等于矛盾激化，也可能是立案登记制改革的结果。 用司法数据做研究，第一件事是排除制度性的记录变化。

• 数据：中国东北的农户调查，地块层面

• 关键设计：先用生存分析（hazard analysis）对每一块地的 “持有时长”建模，估计出该地块被村集体重新调整的风险， 再把这个预测出的“征收风险”放进地块层面的投资方程

• 因变量：有机肥施用量——一种效果可持续多年的土壤投资

• 结论一：征收风险越高，有机肥施用显著减少。这就是大家都引用的那句话

• 结论二（几乎没人引用）：福利分析显示， 在中国的这个地区保障地权带来的效率收益非常小

两个提醒：其一，这篇讲的是村内土地调整，不是国家为城市化而征地， 把它直接当作“征地压低投资”的证据是误读。
其二，统计显著不等于经济上重要——这篇文章自己就演示了这一点。

• Ali, Dercon & Gautam (2010, Agricultural Economics)： 埃塞俄比亚——极贫国家中的地权不安全与投资

• Lovo (2016, World Development)： 马拉维——地权不安全与水土保持投资， 因变量选择与 Jacoby 等高度可比

• Deininger & Jin (2003, EDCC)： 产权对农户投资、风险应对与政策偏好的影响， 第一次把“政策偏好”当作因变量

为什么必须读这些：中国研究用的框架是从非洲来的。
不知道框架的来历，就只能做“把中国数据套进去再跑一遍”的工作， 写不出真正的国际对话。

Ho (2014, Land Use Policy) 可信度命题（credibility thesis）

• 论点：与其用“正式/非正式、私有/共有、安全/不安全”去归类制度， 不如看制度在特定时空下实际发挥什么功能

• 案例：中国农村土地承包制度——外界因强拆与政府干预而普遍认为它极不安全

• 发现：该制度获得了显著的社会支持，冲突水平很低； 作者据此认为，“不安全”这个形式，恰是它当前功能（提供社会保障）的结果

• 与本讲直接相关的一句：而当冲突确实发生时，征收是首要原因

Rao, Spoor & Ma et al. (2020, China Economic Review) 提供了一个直接检验： 在新疆农村，感知到的地权安全，同时取决于官方土地权证与对政府的信任。

这条线索把角度五和角度三接上了：
如果产权安全感依赖于对政府的信任，那么一次不公平的征地， 就不只是拿走了一块地，它同时降低了整个村庄对所有土地的安全感。 这正是 Cheng et al. (2022) 在数据上看到的东西。

对研究者来说，2019 年是一个几乎没被利用的政策断点。

• 出发点：威权体制中的“准民主制度”（如村民选举） 之所以被认为能改善治理，前提是它真的约束住了掌权者—— 作者把这个前提命名为制度约束力（institutional bindingness）

• 核心论点：制度并非总是有约束力，约束力的强弱因情境而异

• 操作化：用村级领导层内部的权力结构来度量制度约束力

• 数据与发现：基于城郊村征地的问卷数据， 制度约束力强弱显著塑造征地的过程与结果，进而决定村庄治理质量

这篇的价值在于它把“村民选举有没有用”这个老问题， 换成了一个可测量、有变异的问题：选举在什么条件下才有用。

• 这是一期专题的导言，统领十二篇分别研究中国与印度农村土地被剥夺的文章

• 导言指出：在发展主义时期，中印两国政府都为国家开发项目征收了大片农地； 进入经济自由化时期后，不仅剥夺的速度大幅加快， 被认为“适当”的征收目的范围也大幅扩张

• 专题的用意是：各篇虽只处理一国，合起来能看出两国共有的特征， 也能看出制度差异如何塑造各自的剥夺过程

Sargeson (2012, Journal of Contemporary China) 提出一个更尖锐的问题： 官方话语如何把“失地农民”框定成三种形象—— 刁民（villains）、受害者（victims）、有志的产权人（aspiring proprietors）， 以及这三种框定各自服务于什么目的。

这类研究提醒我们：“农民权益保障”本身就是一个被建构的概念， 它的内容随政策目标而变。

这三个问题的数据都是可得的：征收公告、批文、裁判文书、留言板。
这是本讲我最推荐你们去做的方向。

值得点破的一件事：征地研究的顶刊出口主要是发展经济学与政治学， 而不是纯理论刊。这说明这个题目的学术定位是—— 用中国案例回答普适问题（产权、补偿、国家能力、抗争）， 而不是“研究中国的土地制度”本身。

1. 2019 年修法的因果评估几乎空白——补偿、程序、纠纷都可以做

2. 长期效应：被征地二十年后的家庭，今天怎么样了

3. 补偿标准的最优设计：理论说要超额补偿，中国的实证检验几乎没有

4. 征地与城市化质量：被征地农民真的“市民化”了吗， 还是只换了一个户口本

5. “成片开发”的实际使用范围：公共利益限定被架空了多少

数据都是可得的：征收公告与批文、裁判文书、地方领导留言板、 CHFS / CFPS / CHARLS 的长期追踪。缺的不是数据，是问题设计。